Mengapa Bukan yang Terbaik? Trade-Off Loyalitas-Kompetensi dalam Pengangkatan Presiden

Setiap administrasi kepresidenan baru berjanji untuk menominasikan orang-orang yang sangat berbakat dan memenuhi syarat untuk mengisi posisi yang ditunjuk di cabang eksekutif pemerintah federal. Namun setiap presiden membuat lebih dari beberapa penunjukan yang tidak memenuhi panggilan Akademi Administrasi Publik Nasional untuk orang-orang yang mampu, kreatif, dan berpengalaman, yang akan menjadi bahan terpenting dalam resep pemerintahan yang baik. Memang, ketika 435 pejabat tingkat senior dalam pemerintahan kedua Ronald Reagan dan dalam pemerintahan George Bush dan Bill Clinton baru-baru ini diminta oleh Paul C. Light dan Virginia L. Thomas untuk mengevaluasi rekan-rekan mereka yang ditunjuk, hanya 11 persen yang setuju bahwa mereka mewakili yang terbaik dan tercerdas yang ditawarkan Amerika.





Dimensi Kualitas



Mengapa administrasi kepresidenan begitu sering gagal membuat penunjukan yang berkualitas? Kualitas, seperti keindahan, ada di mata yang melihatnya.



Semua orang menginginkan integritas, tentu saja. Di luar itu, bagaimanapun, bagaimana Gedung Putih dan publik Amerika pada umumnya melihat penunjukan kualitas sangat bervariasi. Administrasi presiden yang baru terpilih menempatkan nilai tertinggi pada komitmen teguh orang yang ditunjuk kepada presiden dan programnya. Seperti yang dilihat oleh para perekrut presiden, yang paling dibutuhkan seorang presiden dari orang-orang yang ditunjuknya adalah kesetiaan—terutama ketika keadaan menjadi sulit, seperti yang pasti akan terjadi.



Tetapi apa yang kebanyakan orang maksudkan ketika mereka membahas kualitas janji temu adalah kemampuan seseorang dalam berbagai bidang. Keterampilan intelektual dan keahlian substantif sangat penting. Keterampilan politik—kecakapan berurusan dengan pers, Capitol Hill, pengadilan, pejabat negara bagian dan lokal, serta kelompok kepentingan—juga penting. Keterampilan manajerial yang diperlukan banyak dan beragam: perencanaan, pengorganisasian, dan memotivasi karyawan dalam birokrasi, menciptakan komunikasi terbuka dengan bawahan dan kondisi kerja yang baik bagi karyawan, dan mengembangkan strategi administratif untuk mencapai tujuan presiden. Keterampilan interpersonal yang kuat meliputi stabilitas pribadi, rasa harga diri, fleksibilitas, toleransi terhadap konflik, kemampuan menerima kritik, dan rasa kewajiban.



Ketegangan antara kebutuhan Gedung Putih akan pejabat yang setia dan berkomitmen dan persyaratan negara untuk pria dan wanita dengan kemampuan luar biasa untuk menjalankan cabang eksekutif tampaknya membutuhkan pertukaran antara loyalitas dan kompetensi. Tetapi apakah pertukaran seperti itu tidak dapat dihindari?



Mengapa Kesetiaan Begitu Penting?

Karena ukuran dan ruang lingkup pemerintah federal telah berkembang sejak tahun 1960-an, demikian pula ketidakpercayaan Gedung Putih terhadap birokrasi pemerintah, terutama di kalangan Partai Republik. Richard Nixon mengatakan kepada kabinetnya, Kami tidak dapat bergantung pada orang-orang yang percaya pada filosofi lain dari pemerintah untuk memberi kami kesetiaan penuh atau pekerjaan terbaik mereka. Akibatnya, ketika presiden membuat janji politik mereka, mereka kurang fokus pada peningkatan manajemen birokrasi dan lebih pada mendapatkan kendali atasnya. Seperti yang diamati oleh Mark Huddleston di The Government's Managers, Ini adalah pejabat politik yang langka…yang tidak mengambil jabatannya dengan keyakinan bahwa pejabat karir senior adalah…musuh bandel, penyabot yang menunggu, berkomitmen keras pada program yang ada, dan menentang inisiatif kebijakan baru.



Ketakutan ini setidaknya memiliki dasar teoretis. Agenda departemen eksekutif dan lembaga independen telah ditetapkan oleh undang-undang yang mendahului kedatangan presiden di kantor—dan yang berfungsi sebagai kekuatan untuk kesinambungan daripada perubahan.



Untuk alasan mereka sendiri (biasanya politik), Kongres dan Gedung Putih secara historis memberikan kelonggaran besar kepada lembaga pemerintah dalam menerapkan kebijakan publik, memberi mereka pengaruh yang signifikan atas aturan, prosedur, desain, dan substansi tindakan lembaga. Kompleksitas pembuatan kebijakan, antara lain, membuat presiden dan Kongres tidak mengembangkan dan mendefinisikan semua detail yang diperlukan tentang bagaimana melaksanakan kebijakan. Sebagian besar, terkadang semua, detail harus diserahkan kepada bawahan, biasanya di cabang eksekutif.

Selain itu, orang yang tertarik bekerja di instansi pemerintah cenderung mendukung kebijakan mereka, baik di bidang kesejahteraan sosial, pertanian, maupun pertahanan negara. Dan semua kecuali segelintir anggota pamong praja menghabiskan karir mereka dalam satu badan yang jangkauan tanggung jawabnya relatif sempit. Pejabat di Dinas Pendidikan, misalnya, tidak menangani seluruh anggaran negara; mereka hanya berurusan dengan bagian yang berkaitan dengan program mereka. Dengan masing-masing unit birokrasi berfokus pada programnya sendiri, hanya sedikit orang di unit tersebut yang melihat program ini dari perspektif nasional yang lebih luas.



Pengaruh luar juga mendorong parokialisme di kalangan birokrat. Kelompok kepentingan dan komite kongres yang mendukung lembaga mengharapkan dukungan birokrasi sebagai imbalannya. Karena orang-orang luar ini umumnya menyukai kebijakan-kebijakan yang selama ini dijalankan oleh birokrasi—dan yang mungkin telah mereka bantu memulainya—apa yang sebenarnya mereka inginkan adalah melanggengkan status quo.



Gedung Putih telah berusaha keras untuk membatasi pelaksanaan kebijaksanaan birokrasi. Ini membutuhkan izin peraturan dan kesaksian kongres, membatasi anggaran lembaga, dan membatasi pengadaan dan pengeluaran lainnya. Mungkin yang paling penting, ia telah mencoba untuk mengontrol keputusan personel secara lebih terpusat dan memperdalam penetrasi pejabat politik ke dalam departemen dan lembaga. Itu telah membuat lebih banyak pengangkatan politik tidak hanya di puncak birokrasi eksekutif, tetapi juga di peringkat yang lebih rendah. Presiden juga mencoba menempatkan orang yang diangkat secara politik dalam posisi karir sesaat sebelum meninggalkan jabatannya, dan presiden dan orang yang ditunjuknya telah menggunakan Undang-Undang Reformasi Pegawai Negeri tahun 1978 untuk menugaskan kembali pegawai negeri tingkat atas.

apa itu nelson?

Apakah Karier Responsif terhadap Presiden?



Apakah birokrasi sama bermasalahnya dengan yang diyakini Gedung Putih? Tentu saja ideologi Gedung Putih dan anggota senior pegawai negeri kadang-kadang bentrok, meskipun potensi perlawanan terhadap inisiatif presiden bervariasi di seluruh lembaga. Memverifikasi bahwa kecenderungan kebijakan pegawai negeri sangat penting untuk kepatuhan mereka terhadap keinginan presiden lebih sulit.



Beberapa penelitian telah menemukan contoh sabotase birokrasi. Dalam karyanya tahun 1977, A Government of Strangers, Hugh Heclo menyimpulkan bahwa sabotase adalah hal biasa, tetapi dia tidak memberikan bukti sistematis untuk mendukung kesimpulan ini. Dalam studi tahun 1994 yang lebih ketat, Dinamika Birokrasi, B. Dan Wood dan Richard Waterman menemukan bahwa Badan Perlindungan Lingkungan mempertahankan dan bahkan meningkatkan inspeksi dan kutipan pelanggaran peraturan lingkungan dalam menghadapi upaya oleh pemerintahan Reagan untuk melemahkan penegakan hukum. undang-undang perlindungan lingkungan. Marissa Golden juga menemukan beberapa perlawanan terhadap inisiatif Reagan di Divisi Hak Sipil Departemen Kehakiman.

Francis Rourke, bagaimanapun, berpendapat bahwa kasus tantangan birokrasi terhadap otoritas presiden jarang terjadi dan birokrat senior mengikuti pemilihan kembali dan tunduk pada presiden. Apa yang mengejutkan, James Q. Wilson setuju dalam Birokrasi: Apa yang Dilakukan Instansi Pemerintah dan Mengapa Mereka Melakukannya, bukanlah bahwa birokrat terkadang dapat menentang presiden tetapi mereka mendukung programnya sebanyak yang mereka lakukan. Alasannya sederhana:…birokrat ingin melakukan hal yang benar.

Banyak studi tentang birokrasi federal—Equal Opportunity Employment Commission, Federal Trade Commission, Food and Drug Administration, Office of Surface Mining and Reclamation, Securities and Exchange Commission, the Nuclear Regulatory Commission, National Highway Traffic Safety Administration, the Badan Perlindungan Lingkungan, Dewan Hubungan Perburuhan Nasional, Divisi Antitrust Departemen Kehakiman, Komisi Perdagangan Antar Negara secara konsisten menemukan bahwa—birokrasi mengubah cara mereka menerapkan kebijakan sejalan dengan keinginan presiden, bahkan di bidang kontroversi politik.

Mungkin yang lebih penting, kata James Pfiffner, terlepas dari kecurigaan dan permusuhan awal mereka, pejabat politik itu sendiri biasanya mengembangkan kepercayaan pada eksekutif karir yang bekerja untuk mereka. Memang, menurut survei orang-orang yang diangkat mulai dari administrasi Lyndon Johnson hingga saat ini, orang-orang yang diangkat secara politik—terlepas dari partai, ideologi, atau administrasi—menemukan eksekutif karier yang kompeten dan responsif. Dalam wawancara demi wawancara, kata Paul Light, para calon presiden merayakan dedikasi para birokratnya.

Dalam survei tahun 1984, mayoritas besar pejabat politik dalam pemerintahan Johnson, Richard Nixon, Gerald Ford, Jimmy Carter, dan Ronald Reagan menilai eksekutif karier kompeten dan responsif. Sebuah survei kemudian oleh Judith Michaels menemukan bahwa pejabat politik George Bush sangat bergantung pada karier untuk semua aspek pekerjaan mereka, mulai dari merumuskan kebijakan hingga mengimplementasikannya. Orang-orang yang ditunjuk Bush merasa pegawai negeri sipil karir membantu dalam segala hal mulai dari menguasai rincian kebijakan substantif dan mengantisipasi masalah implementasi kebijakan hingga berhubungan dengan Kongres dan komponen birokrasi lainnya. Dalam survei lain, oleh Joel Aberbach dan Bert Rockman, sebagian besar pejabat politik Bush setuju bahwa pegawai negeri membawa pengalaman berharga ke pekerjaan itu dan memiliki kualitas kepemimpinan dan keterampilan manajemen yang baik. Para pejabat yang diangkat tidak hanya memandang pegawai negeri senior sebagai pekerja keras untuk menjalankan kebijakan administrasi, mereka juga melihat mereka sebagai lebih berpengalaman dan sebagai manajer yang lebih baik daripada diri mereka sendiri.

Data terbaru, dari Brookings Presidential Appointee Initiative, menegaskan bahwa lebih dari empat dari lima orang yang ditunjuk menganggap pejabat karir yang bekerja dengan mereka responsif dan kompeten (tabel 1). Hanya 25 persen dari orang yang ditunjuk menganggap mengarahkan karyawan karir sebagai tugas yang sulit. Memang, setiap tugas lain tentang orang yang ditunjuk diminta lebih sulit. Lebih dari sepertiga orang yang ditunjuk, misalnya, merasa sulit untuk berhasil berurusan dengan Gedung Putih.

Singkatnya, sebagian besar bukti adalah bahwa birokrat federal adalah agen berprinsip. Apapun prasangka mereka, pejabat politik biasanya mengembangkan kepercayaan pada eksekutif karir yang bekerja untuk mereka. Sebenarnya ada sedikit kebutuhan untuk membuat trade-off antara kemampuan dan loyalitas untuk mengontrol pegawai negeri. Para birokrat ternyata tidak terlalu sulit dikendalikan.

Lalu mengapa pemerintahan baru bertahan dengan harapan menghadapi resistensi birokrasi? Jawabannya tampaknya sebagian besar pejabat politik berpikir bahwa pengalaman mereka dengan para karieris itu unik—bahwa karier mereka berbeda. Keyakinan pada birokrasi yang bandel begitu tertanam dalam kebijaksanaan konvensional tentang cara kerja pemerintah sehingga ia bertahan dalam menghadapi pengalaman kontradiktif yang meluas.

Tabel 1: Bagaimana Pejabat Pemerintahan Reagan, Bush, dan Clinton Melihat Karir Pegawai Negeri

Persentase Orang yang Ditunjuk Mengekspresikan Pandangan
Orang yang ditunjuk
Administrasi
Karier adalah
Kompeten
Karier adalah
Responsif
Semua 83% 81%
pemerintahan Reagan 86 87
Pemerintahan Bush 85 83
pemerintahan Clinton 82 78
Sumber: Paul C. Light dan Virginia L. Thomas, Kebaikan dan Reputasi Administrasi: Pengangkatan Presiden dalam Proses Pengangkatan (Inisiatif Pengangkatan Presiden, 2000), hlm. 9,31, 32.

Kesetiaan Tidak Cukup

Tidak peduli seberapa setia orang yang ditunjuk kepada presiden, mereka perlu tahu apa yang harus dilakukan dan bagaimana melakukannya begitu mereka mendapatkan pekerjaan mereka. Kemampuan untuk mengelola, merancang, dan secara efektif melaksanakan program baru, menerapkan undang-undang utama, atau memberikan layanan harus menjadi kriteria utama—bahkan utama—untuk memilih calon yang ditunjuk.

Meskipun tidak ada data sistematis tentang bagaimana orang yang ditunjuk mempengaruhi kinerja cabang eksekutif federal, tidak ada kekurangan komentar tentangnya. Beberapa tahun yang lalu David Cohen, mantan eksekutif senior karir, dengan tegas berargumen dalam Journal of Public Administration Research and Theory bahwa apa pun kriteria pemilihannya, pejabat politik itu sendiri seringkali tidak responsif terhadap Gedung Putih karena mereka datang dengan agenda pribadi, memiliki beberapa loyalitas, dan berlapis satu sama lain. Patricia Ingraham menambahkan bahwa hubungan antara Gedung Putih dan pejabat politik seringkali tidak jelas dan renggang, memberikan semua orang lebih banyak keleluasaan.

Bahkan di mana orang yang ditunjuk responsif terhadap agenda presiden, kata Cohen, mereka cenderung kurang memiliki keterampilan manajerial untuk memberlakukan agenda tersebut dengan sukses. Kebanyakan orang yang ditunjuk adalah pengacara, legislator, staf kongres, akademisi, pelobi, pekerja kampanye presiden, dan pembantu terpercaya untuk orang yang ditunjuk senior. Beberapa mungkin memiliki keahlian kebijakan yang substansial, tetapi hampir semuanya pada dasarnya adalah pengusaha individu, bukan pemain tim. Mereka memiliki sedikit pengalaman manajerial. Banyak yang cukup muda.

Dengan demikian, Cohen berpendapat, dalam hal memilih kepemimpinan puncak cabang eksekutif, Gedung Putih sebagian besar mengabaikan standar profesional. Standar profesional yang diamatinya terbatas pada keahlian teknis dan program. Kemampuan untuk mengelola, merancang, dan secara efektif melaksanakan program baru, menerapkan undang-undang utama, atau memberikan layanan bukanlah kriteria yang menonjol untuk mengevaluasi calon yang ditunjuk. Akankah perusahaan besar mana pun, tanya Cohen, menempatkan di kepala divisi operasi utama seseorang yang tidak memiliki pengalaman mengelola dana atau mengawasi orang? Perusahaan apa yang akan mengisi setiap posisi manajemen senior dengan orang-orang dengan sedikit atau tanpa pengalaman orang dalam? Siapa yang akan menerima gagasan yang tidak masuk akal bahwa setiap dilettante yang cerdas dan bersemangat publik dapat menjalankan lembaga pemerintah?

Dalam artikel 1987 berjudul When Worlds Collide, Paul Light menemukan bahwa persiapan untuk pekerjaan yang ditunjuk presiden, baik yang didefinisikan dalam hal pengalaman manajemen, keterampilan negosiasi, hubungan kongres, atau gaya pribadi, membuat perbedaan. Yang paling penting, persiapan orang yang ditunjuk untuk jabatan secara langsung mempengaruhi kemampuan mereka untuk menggunakan layanan karir untuk keuntungan administrasi. Semakin baik mereka dipersiapkan untuk jabatan, semakin mereka melihat para karieris yang bekerja dengan mereka sebagai orang yang responsif dan kompeten. Singkatnya, persiapan yang baik untuk pekerjaan mereka membantu pejabat politik memobilisasi sumber daya birokrasi karir. Orang-orang yang ditunjuk yang mengetahui apa yang mereka inginkan—dan bagaimana mendapatkannya—memandang layanan karier sebagai yang paling membantu di semua bidang, termasuk manajemen, kebijakan substantif, analisis teknis, dan hubungan kongres. Dengan demikian, Light menyimpulkan, keterampilan adalah penghubung penting antara orang yang ditunjuk dan karier.

Laurence Lynn adalah salah satu dari sedikit analis yang berfokus pada bagaimana kualitas orang yang ditunjuk memengaruhi implementasi kebijakan. Dalam sebuah studi tahun 1985 tentang administrasi Ronald Reagan, Lynn memeriksa lima lembaga, mencari perubahan langgeng yang mungkin telah dibuat masing-masing dalam aktivitas intinya yang konsisten dengan preferensi kebijakan Reagan. Dia menemukan bahwa keberhasilan orang yang ditunjuk dalam mengubah perilaku suatu lembaga tidak terkait dengan kesetiaan mereka kepada presiden dan komitmen terhadap kebijakannya, tetapi dengan empat faktor spesifik. Salah satunya adalah peluang dalam lingkungan lembaga untuk mencapai perubahan. Yang lainnya adalah keterampilan dan pengalaman manajerial, kepribadian orang yang ditunjuk, dan desain orang yang ditunjuk untuk mencapai tujuannya. Meskipun lingkungan lembaga berada di luar kendali presiden, menunjuk manajer yang terampil dan berpengalaman dengan kepribadian dan desain yang sesuai untuk mencapai tujuan tidaklah demikian. Presiden harus memanfaatkan sepenuhnya kesempatan itu.

Keluarkan yang Terbaik

Meskipun kebijaksanaan konvensional mendesak presiden terpilih untuk menekankan loyalitas dan komitmen pribadi terhadap programnya dalam mengevaluasi kandidat untuk posisi di birokrasi, bukti terbaik adalah bahwa resistensi birokrasi terhadap perubahan tidak menimbulkan hambatan besar bagi presiden untuk mencapai tujuannya.

Tidak ada presiden yang akan menunjuk lawan politik untuk menduduki posisi di cabang eksekutif. Masalahnya bukan ini-atau, melainkan salah satu penekanan relatif. Kualitas penting. Semakin besar tantangan administratif, dan dengan demikian semakin canggih desain yang diperlukan untuk mengeksploitasinya, semakin besar pula keunggulan kemampuan analitis, keterampilan manajerial dan politik, dan kepribadian—pada keterampilan yang menghasilkan yang terbaik dalam birokrasi.